До завершения реформы децентрализации еще далеко
Децентрализацию называют одной из самых успешных реформ в Украине. Впрочем, говорить о ее «идеальности» не берутся даже самые лояльные к власти эксперты. Есть проблемы, есть недоработанные моменты, есть противоречия в принимаемых решениях. Обо всем этом вместе шла речь на заседании “Пропозиційного” Клуба в День местного самоуправления.
Большой проблемой в реформе децентрализации является отсутствие единого видения. Об этом в ходе дискуссии сказал Иван Фурсенко, общественный деятель, эксперт в области децентрализации и аграрной сферы и член Главного совета политической партии “Пропозиція”.
«В течение 2019-2020 гг. продолжался хаос в процессе проведения реформы, хаотично принимались те и другие законы. Они были не связаны между собой, иногда вообще выбивались из контекста и логики проведения реформы», – подчеркнул эксперт.
Безусловно, сейчас уже сделано немало. Впрочем, впереди огромное количество задач, считает Диана Баринова, председатель правления ОО «Центр развития местного самоуправления», руководитель программы «Эффективная община» Киевской школы государственного управления им. С. Нижнего.
«То, что сложившиеся общины, еще не означает, что они стали способными, им еще нужно научиться работать, думать, жить, развивать экономику. Безусловно, без этапов, прошедших с 2014 года, без процесса добровольного объединения и затем объединения «сверху», без передачи полномочий невозможно было бы говорить о децентрализации и ее развитии. Но однозначно нельзя сказать, что на этом следует поставить точку. Нам всем нужно еще очень многое поработать и в законодательной, и организационной, и в кадровой сферах», – подчеркнула Баринова.
Самые страстные прения ожидаемо развернулись вокруг вопроса районных администраций и вновь института префектов.
«Это определенный «гордиев узел», требующий решения. В концепцию закладывали один путь, а сейчас в работе, в законопроекте, у него есть изменения. Когда доходит до зала, документ обычно дополнительно меняется», – отметила Диана Баринова.
В отличие от нее некоторые эксперты были более категоричны.
«Я более категорично отношусь к ликвидации районных советов, практически как к ненужному органу. Это поедание ресурсов – как человеческих, так и финансовых. Те полномочия, которые есть, следует распределить среди общин. Роль администрации района – роль префектуры: мониторинг, координация структур исполнительных органов власти. Не нужно бояться отдавать полномочия на места», – сказал Андрей Дяченко, депутат Каховского городского совета от “Пропозиції", городской голова (2015-2020 гг.).
Значительная часть участников дискуссии согласилась с тем, что районные государственные администрации в нынешнем виде тоже не могут продолжать работу.
«У большинства таких администраций остался слабенький ресурс в плане и руководящего состава, и тех людей, которые там остались. Потому что в свое время у нас еще было хоть какое-то влияние на культуру, образование, медицину. На сегодняшний день у районных государственных администраций фактически нет каких-либо средств воздействия. И соответственно очень много квалифицированных специалистов перешли в те же созданные общины. Поэтому для того, чтобы районные государственные администрации заработали, нужно, чтобы там были профессиональные люди: люди, по крайней мере, имеющие высшее образование или какой-то жизненный опыт, а не те, которые просто в свое время были приближены к вертикали президента и той политической силе, которая сегодня имеет большинство», – высказал свое мнение Руслан Сенчук, депутат Вижницкого городского совета (Черновицкая область).
Проблема еще в том, что с нынешней бюджетной нагрузкой многие общины просто не смогут обеспечивать себя.
«Если мы не сознательно подойдем к вопросам функционирования районных советов и субсидиарности, то в 2025 году на карте Украины уже будем видеть не 1400 общин, а неполную тысячу. Ибо большая часть из них будут несостоятельны. Но не вследствие того, что там неэффективный менеджмент, и у них нет доходов для самостоятельного местного развития, а исключительно из-за того, что государство отдельно взятыми законами будет набрасывать те или иные полномочия и продолжать условные позиционные бои между центральной властью и местным самоуправлением за пальму первенства. Поэтому к реформе самоуправления следует относиться более взвешенно», – заявил Иван Фурсенко.
О финансах говорил и бывший мэр Каховки.
«Все переживают сейчас нехватку средств, особенно в бюджете развития. Здесь должны быть оперативно пересмотрены ставки. Долю НДФЛ для перерасчета в местные бюджеты нужно поднять до 75%. Это нужно делать, чтобы местные общины могли выполнять свои обязательства. Сегодня мы скатились к тому времени, когда фактически просто финансируется оплата труда, социально защищенные статьи. И все, что сверху придет за «большим строительством» и перепадет всем общинам, это и есть счастье», – добавил Андрей Дяченко.
Эту тему продолжил Анатолий Ткачук, директор по науке и развитию Института гражданского общества.
«Сегодня наибольшей проблемой является не перераспределение НДФЛ, а очень низкая экономическая состоятельность всей украинской экономики, производящая ВВП на душу населения в 10-20 раз меньше, чем наши европейские соседи. Поэтому пока у нас не будет расти реальная экономика, ни одно перераспределение не даст нужный результат. Я хотел бы сказать опять-таки о НДФЛ. Что показывает мой анализ по многим украинским общинам? Крупнейшим плательщиком НДФЛ является бюджетная сфера, то есть вы представляете, каково будущее этих общин, где основной плательщик НДФЛ – это бюджетная сфера? А кто тогда поставляет средства в бюджетную сферу? Те, которых очень мало. Поэтому задача местного самоуправления сегодня сделать все для того, чтобы развивался местный бизнес», – резюмировал эксперт.
Он также рассказал о том, что в бюджете на следующий год запланировано более десяти различных субвенций. Их появление, по мнению г-на Ткачука, говорит о сворачивании финансовой автономии.
«Потому что вводимая децентрализация предполагала, что у местного самоуправления есть собственный финансовый ресурс, который в его пределах планирует свое развитие. Теперь государство вместо того, чтобы этот ресурс дать местному самоуправлению, определило кучу связанных под определенные вещи субвенций и в ручном режиме распределяются. Это неправильно, и это означает отход от идеологии местного самоуправления», – подчеркнул директор по науке и развитию Института гражданского общества.
Интересное мнение прозвучало по институту старост.
«Сельские советы, которых впервые коснулась партизация, были вынуждены искать политические партии, от которых баллотироваться, потому что закон напрямую запретил самовыдвижение. Это стало огромной трагедией для сельских советов. Почему? Потому что, с одной стороны, законодатель лишил возможности выдвигаться старостам и совершил этот пост фактически назначенцем от центральной усадьбы. С другой стороны – лишил жителей возможности выбрать своего мажоритарного представителя в местные власти. И теперь мы имеем огромную кучу проблем, когда депутаты в общинах даже не местные жители, а приезжают туда время от времени исключительно на сессии (преимущественно по бюджетным и по земельным вопросам). Поэтому я все же вернулся бы к полноценной наработке повторного комплекса проведения реформы местного самоуправления, но не забывал бы и о возможности такого важного института, как старосты. Нужно возвратиться к тому, чтобы старосту выбирали люди. На мой взгляд, они не должны быть должностными лицами органов местного самоуправления, а должны выполнять представительские функции органов местного самоуправления. Старостой, как в некоторых странах Европейского союза, может быть представитель и малого бизнеса, и любой другой сферы деятельности, но он проживает на своей территории и занимается представительством этих жителей», – предложил Иван Фурсенко.
Есть определенные оговорки относительно ожиданий украинцев от децентрализации.
«Говорят, что реформа должна дать, не дала, больше кому-то дать… Это потребительский подход. На мой взгляд, реформа призвана лишь создать возможность для реализации того или иного вопроса децентрализации. Мы рассматриваем создание надлежащих условий для предоставления услуг гражданам. Многие, кто хотел, успешно ею воспользовались с 2015-го года. Реформа должна создавать условия, а кто ими как уже воспользуется, то индивидуальные способности в первую очередь руководителей территориальных общин», – сказал Василий Гостюк, бывший заместитель председателя Черновицкой областной государственной администрации.
Свои предложения также озвучил Павел Остапенко, глава Общества исследователей Украины, географ-экономист.
«В большинстве дискуссий по местному самоуправлению и децентрализации мы рассматриваем проблематику через призму проблем, решение каких-либо вопросов и т.д. Но мы очень часто забываем о простом гражданине. Например, когда нужно получать услугу в любой точке Украины, я не могу пользоваться какими-либо благами «связей», как у нас принято называть. Я иду как простой гражданин, и переживаю все то, что переживает 40 миллионов человек в Украине. Поэтому реформу следует рассматривать через призму улучшения услуг. В качестве примера приведу тему по административным услугам. Мне, как члену группы по внесению изменений в соответствующие законопроекты, просто приходится «вырывать» нормы, фиксирующие ЦНАП в каждой общине. Потому что большинство людей, представлявших местное самоуправление и ассоциации депутатов, почему-то не видели в этом проблемы. Если мы создадим 10 общин, а ЦНАП будет 8, почему у нас жители этих общин вынуждены будут ехать в другую общину за услугами? Почему эти люди должны быть ограничены по какому-то территориальному принципу, потому что живут в сельской общине? Прежде всего, для человека и для человека», – резюмировал Павел Остапенко.
